廣州首發職住平衡指標體系,城市更新化解“大城市病”

來源:《財經》雜志 2021-05-05 20:30:22

作者 | 《財經》記者張寒   編輯 | 王延春

廣州以存量空間資源再利用為主線,從多方面打造“產城融合、職住平衡、文化傳承、生態宜居、交通便捷、生活便利”的城市。

《財經》記者近日在采訪調研中獲悉,作為中國華南地區的重要中心城市,廣州正在開展大規模的城市更新行動。廣州市規劃和自然資源局圍繞產城融合、職住平衡開展研究,通過數據監測、評價反饋、案例分析、成效預測等,建立多維度職住平衡指標體系,促進實現產城融合、職住平衡的發展目標。

職住平衡是城市規劃領域術語,指在某一給定的地域范圍內,居民中勞動者的數量和就業崗位的數量大致相等,大部分居民可以就近工作;通勤交通可采用步行、自行車或者其他的非機動車方式。即使是使用機動車,出行距離和時間也比較短,限定在一個合理的范圍內,有利于減少機動車尤是小汽車的使用,從而減少交通擁堵和空氣污染。

2021年全國“兩會”期間,“城市更新”首次寫入政府工作報告。經過理論和數據模型測算,廣州市的城市更新五年計劃項目全部實施完成、交通設施按規劃建設后,可形成職住平衡新格局,實現產城融合水平不斷提升等設定目標。

中國城市開發由增量時代步入存量時代,城市更新的重要地位隨之凸顯。記者梳理發現,近年來,東莞、深圳、成都、北京、上海、沈陽等眾多城市均發布了相關政策。

“中國的城市開發正在由粗放式、規模式的舊模式向集約化、精細化、調結構的新模式轉型。對于中國城市而言,城市更新在一個城市良性發展中的地位持續提升,要根據自身特色推出新政策。對于開發商而言,要著眼于城市更新的潛在巨大商機,調整人才結構和資源分配結構,適應新的業務需求。”不愿具名的業內資深人士對《財經》記者分析。

該人士強調,過去中國部分地區之所以出現了“睡城”“鬼城”等現象,就是由于未能足夠重視產業功能、居住功能等在區域分布的平衡性。城市開發不能攤大餅,而是要注重綜合性開發,通過職住平衡的城市規劃,提升居民幸福感。

中國科學院大學國家土地科學研究中心主任董祚繼告訴《財經》記者,廣東省今年出臺了“三舊”改造的管理辦法,在國內應該是城市更新領域和“三舊”改造方面比較新、比較完整的制度規定。按照這個辦法,“三舊”改造就是對納入“三舊”改造地塊數據庫的“三舊”用地進行再開發、復墾修復或者是綜合整治,把“三舊”改造劃分為全面改造、微改造和綜合改造三種類型。

數據顯示,從2009年-2020年,廣東省通過“三舊”改造實現節約土地20.9萬畝,節地率達到42.26%。完成產業結構調整項目4570個,累計投入改造資金1.71萬億元。為城市基礎設施建設和公益事業項目提供用地6.2萬畝,新增公共綠地9234畝;建設各類保障性住房4.95萬套,保護和修繕傳統人文歷史建筑達到777萬平方米。

董祚繼認為,廣東省城市更新和“三舊”改造的經驗中,最根本的經驗就是推進空間規劃和建設用地的制度創新。從全國來看,現行的制度、政策如果不完善的話,很難推動城市更新向前走,主要包括城市規劃和土地制度的創新。例如,根據現行制度,土地如果進行改造,需要統一收儲回來整理,再統一招拍掛,但是如果這么做,城市更新的推進比較困難。

根治超大“城市病”

改革開放以來,中國城市發展迅猛。作為擁有2000多年歷史和2000多萬人口的超大城市,廣州城市規模不斷擴張,由此所導致的城市病也給城市治理帶來困擾。

隨著人口持續的凈流入,近年來,廣州市的商品住房價格上漲較快,住房供需不平衡、結構不合理、保障不充分等問題日益突出,深度制約廣州城市發展和住房改革。

廣東工業大學建筑與城市規劃學院院長、教授蔡云楠對《財經》記者表示,具有綜合性、系統性、先進性的城市更新措施,將有助于營造健康、高品質、可持續的城市生活環境,并減少交通出行碳排放。高質量的城市更新行動不僅是防范治理“大城市病”的需要,也是城市向更高效率、更宜居、更和諧的大都市圈發展的重要路徑。

“當下廣州處于高質量發展關鍵階段,將在國土空間規劃的引領下,通過實施城市更新行動,構建產城融合、職住平衡指標體系;將城市更新納入國土空間規劃‘一張圖’,形成以存量資源再利用為主線的空間發展模式,建立總體規劃定目標、定重點,專項規劃建路徑、建機制,詳細規劃控指標、定功能的城市更新規劃管控機制。”蔡云楠表示。

據廣州市規劃和自然資源局黨組成員、副局長鄧堪強介紹,廣州在國土空間總體規劃引領下,通過系統推進城市更新,提高土地利用效率,形成以調整重構為主、結構性拓展為輔的空間發展模式。

2019年底,經廣州市委常委會審議通過的《廣州市交通發展戰略規劃》指出,2005年至2017年,廣州市平均通勤距離增長了58%,通勤耗時增加了47%。2020年百度全國主要城市通勤監測報告顯示,廣州平均通勤距離約8.7公里,平均通勤時間約38分鐘,中心城區內部交通出行強度及交通流動性高。研究預測,如按目前的增長態勢,預計2035年廣州市平均通勤距離將超過12公里,在維持既有運作水平下,平均出行耗時或將達到56分鐘,屆時平均通勤時耗將超過45分鐘容忍閾值。

鄧堪強認為,過去以市場為主導、過度房地產化的城市更新,未能解決產業空間供應不足、分布不均,低成本住房配建短缺、類型單一,公服配套區域短板、標準較低等主要問題,無法滿足城市高質量發展的要求。

2020年8月底,中共廣州市委十一屆十一次全會審議通過《中共廣州市委廣州市人民政府關于深化城市更新工作推進高質量發展的實施意見》《廣州市深化城市更新工作推進高質量發展的工作方案》及相關配套指引(合稱城市更新“1+1+N”政策文件),于2020年9月印發實施,為廣州市新一輪城市更新和城市建設提供頂層設計。

從目前來看,職住平衡作為現代城市規劃的一種價值理念,雖有普遍共識,但暫無公認的統一評價標準。在標準不統一的情況下,廣州如何建構多維度指標體系?鄧堪強介紹,從軌道交通覆蓋、用地布局優化、公服均等化、低成本住房保障等多維度出發,構建產城融合職住平衡指標體系。

指標體系涵蓋市域、行政區、商圈就業中心30分鐘通勤圈三個層級,每層級5項,共計15項指標,分別發揮宏觀監測、中觀管理、微觀管控的作用。特別是微觀層級的交通需供指數、軌道可達指數、公服配套指數、職住平衡指數、低成本住房指數等5項市民可切身感知的指標,體現服務均等化,考慮不同階層、不同年齡市民的需求。

據悉,城市更新五年計劃完成后,廣州交通及公服設施服務水平將得到提升,職住平衡和低成本住房供應將有所改善。

一是優化城市用地布局。以城市更新為契機,結合產城融合的要求,劃定面向城市規劃建設的管理圈層,通過合理配置城市更新單元產業建設量占總建設量的比例,吸引高端產業向中心城區聚集,進一步優化城市功能和人口布局,緩解交通壓力。

二是提升軌道交通覆蓋率。通過城市更新與軌道交通協調發展,3年推進的83條城中村軌道車站1公里內全覆蓋;5年推進的183條(含3年計劃的83條)城中村軌道車站1公里內覆蓋181條、3公里內覆蓋2條,強化居住和就業兩端的軌道站點覆蓋率。

三是加大低成本住房供應。廣州市正在加緊建立“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房供應體系,可滿足新市民、產業人才、低收入人群等的多層次住房需求。

打造50、40職住平衡新體系

2021年3月5日,《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要(草案)》正式發布。在住房方面,草案提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度,讓全體人民住有所居、職住平衡。”

當前,廣州面臨著超大城市發展的必經考驗——城市規模不斷擴張所導致的出行距離和時耗持續增長。廣州市提出,要面向存量時代的城市發展新需求,以打造50%以上適齡就業人口30分鐘通勤、40%以上居民享受低成本住房的城市新格局為基準點,促進廣州城市高質量發展。

根據多維度職住平衡指標體系,廣州市規劃和自然資源局對城市更新改造成效進行預測,計劃至2030年,全市交通設施按規劃建成、城市更新5年計劃項目全部完成后,廣州市軌道覆蓋率由39%提升至55%,產居比由15%提高至25%,超過新加坡、東京現狀水平(23%、24%)。交通需供指數達到0.88,軌道可達指數達到0.73,公服配套指數達到4.65。

廣州市產城融合職住平衡指標體系構成圖

測算結果表明,城市更新五年計劃完成后,廣州市將達成的主要目標包括:

一是職住平衡指數平均達到0.41,即典型商圈平均可滿足30分鐘通勤圈內41%適齡就業人口的就業需求,30分鐘通勤圈內其他分散就業崗位可滿足10%以上適齡就業人口就業需求,即50%以上的適齡就業人口可保障30分鐘通勤。

二是低成本住房指數平均達到0.40,即城市更新中40%以上的居民可享受低成本住房,滿足新市民、產業人才、低收入人群等的多層次住房需求,實現住房供給均等化。

三是城市更新提供的住房面積總量中40%為低成本住房。融資住房中,中小戶型住房面積占比一般不低于30%,村民復建安置住房中,用于租賃用途面積占比可達50%,即改造后可提供的低成本住房(含融資中小戶型住房、復建租賃住房等)約占住房面積總量的40%。

以荔灣區聚龍灣片區為例,2020年11月4日,聚龍灣片區城市設計方案經市政府專題會議審議通過;2021年1月13日,聚龍灣片區啟動區城市更新子單元詳細規劃經市規委會更新委會議審議通過,2月9日經市政府正式批復。

一是結合周邊約49公頃舊廠、18公頃舊城、35公頃舊村開展連片更新改造工作。市區兩級合作,“城市更新+土地儲備”驅動,帶動國有資產的保值增值。圍繞“分類處理、成熟一批、推進一批”原則,在珠江東岸合理劃定啟動區子單元,開展規劃優化工作。

二是統籌考慮整體開發效益及后期運營效益。在詳細規劃方案中完善前期策劃、土地整合、規劃設計、招商運營、實施管理、社會治理等全流程內容,將“產城融合”理念貫徹規劃設計實施全流程,規劃雙創辦公及孵化中心、白鵝潭展示中心、科創總部灣等多功能建筑。

三是配套產業空間與公服設施,保護更新協同互進。啟動區子單元規劃60.1萬平方米產業設施,3.61萬平方米產業配套公服設施,產業建筑量占比達95.35%。對沖口倉、日清倉等不可移動文物嚴格實施原址保護,探索創新型的工業遺產保護利用方式。

蔡云楠表示,在目前的發展階段,廣州采用以“調整重構為主、結構性拓展為輔”的空間發展模式,以存量空間資源再利用為主線,充分運用城市更新的政策手段去破解“職住平衡”的世界難題,符合廣州未來發展趨勢。

首先,在空間結構層面,通過職住比、產居比等指標,優化調整不同資源要素在大都市圈中的科學布局,促進產城融合,推動“人、城、產、交通”的一體化發展。

其次,在交通層面,通過通勤距離、通勤時間、軌道覆蓋率等一系列指標,引導政策性住房優先布局在交通和就業比較方便的地區,切實降低通勤時耗。

再次,在公共服務層面,以公服覆蓋率、市民滿意度為指標,補齊公共設施短板,推動公服均等化,提升居民幸福感。

最后,在政策層面,要通過職住平衡指數、交通需供指數、軌道可達指數、低成本住房指數、公服配套指數等指標管控,有效提升人居舒適度。

此外,將指標落實分解到“全市域、行政區、商圈就業中心”三個宏觀、中觀和微觀的空間層次中,并通過“宏觀監測、中觀管理、微觀管控”來體現城市更新“頂層設計-規劃審批-實施管理”的政策體系,從而指導改造項目實施,解決產業空間供給不足、分布不均,低成本住房配建短缺、類型單一、公服配套區域標準較低等問題。

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