中國一季度登記失業率為何不升反降?

來源:《財經》雜志 2020-05-24 18:51:56

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文 | 張盈華   編輯 |王小

錢是該發出去,但該發向哪里、該發多少,必須有個明確說法,既不能讓錢閑置,也不能濫用

2020年2月28日,云南省人力資源社會保障系統在云南16個州市同步舉行了失業保險穩崗返還集中發放活動。圖/中新

在新冠肺炎疫情的席卷之下,企業受創,失業風險陡增。失業保險,這個每位在職人員月月繳納,卻少有關注的保險品種變熱。

中國失業保險基金,目前結余已累計6000億元,趴在銀行按活期利率計息。在經濟下行、地方財政收縮、失業風險加劇、穩定就業壓力增大的情況下,失業保險基金已然成為各方“覬覦”對象。

有學者提出“非常之策”,將失業保險基金用于未參保的小微企業和失業人員,試圖將失業保險受益對象擴展到非參保企業和個人。在國家層面,2020年3月20日,國務院提出減、免、返、補“四項措施”,返還部分已繳失業保險費是其中一項,將失業保險受益對象由失業人員,擴大到用人單位;4月21日,國務院常務會議提出,階段性實施失業補助金、將參保不足一年的失業農民工階段性納入保障范圍,也就是說之前不符合申領資格的參保失業人員,也可享受失業保險待遇。

這些舉措和建議不斷突破《失業保險條例》的規定,雖應一時之需,但也帶出了失業保險制度邊界模糊的問題。

錢是該發出去,但該發向哪里、該發多少,必須有個明確說法,既不能讓錢閑置,也不能濫用。正好借疫情期間反映出的問題,反思失業保險制度,對實施20年、一些條款已過時的《失業保險條例》提出修訂建議。

登記失業率不升反降

國家統計局公布數據顯示,一季度登記失業率是3.66%,低于去年同期,領取失業保險金和一次性生活補助金的合計237萬人,僅相當于失業總人數的十分之一。

登記失業率低,疫情期間交通不便是阻礙登記的客觀原因,為此人社部于3月31日啟動失業登記全國統一服務平臺,失業人員可通過手機APP線上登記,不用親臨現場。

然而,這并未能解決失業登記的困難,有兩個重要原因:一是,各地對在參保地還是戶籍地登記失業的說法不一。如上海要求外地戶籍失業人員在戶籍所在地登記失業和申領失業保險金,失業保險關系和失業保險基金“隨遷”,對于流動性強、疫情過后想重返參保地就業的人來說,這種遷移既費時又費力;二是,“不劃算”。現有的失業保險待遇低,即使符合領取條件也得不到“充足”的保障。按《失業保險條例》要求,至少參保繳費一年方有資格申領待遇,而外地農民工一年內平均就業僅10個月,像農民工這樣高失業風險群體得到失業保險金的幾率要小得多,因此辦理失業登記也不積極。

按照國家統計局數據,中國勞動力8億多,就業人數不到7.8億,城鎮登記失業人數約1000萬,再扣除離開勞動力隊伍退隱回家的人,推算下來,失業未登記的人數有1000多萬。

按照《失業保險條例》,未登記者無法申請領取失業保險金。而領取失業保險必須同時滿足“參保繳費滿1年”“非因本人原因中斷就業”“辦理失業登記并有求職要求”。

最直觀的是,約有一半的失業人員未辦理失業登記,這些人壓根就沒有機會申請失業保險金。

數據顯示,2月末,外出農民工1.2億多人,比去年末減少了5000多萬人,說明這5000多萬農民工返鄉后未再外出。全國外出農民工和本地農民工合計近3億人,其中大約5000萬人參加了失業保險,大多數人就業穩定性差,工作受疫情影響大,失業風險高,但領取生活補助金的只有6.7萬人,確實太少。

有人說,農民有土地,失業返鄉還有“土地保障”,沒有失業保險金也無妨。這種說法不對。享受待遇是參保人員的權利,不僅不應把這些人推向土地保障,還要消除妨礙他們領取失業保險金的障礙。從這點看,國務院要求將“參保不足1年的失業農民工階段性納入保障范圍”是非常及時、正確的。

失業保險金達不到最低工資

今年一季度發放失業保險金93億元、一次性生活補助4.1億元,算下來,人均領取失業保險金每月1300元,不到私營單位平均工資的三分之一,人均領取一次性生活補助6100元,不到私營單位雇員全年工資的十分之一。

失業保險待遇這么低,要“歸咎于”《失業保險條例》。按照條例規定,失業保險待遇標準“低于當地最低工資標準”,這與大多數國家的做法不同。

失業保險金與失業前工資水平之比是“失業保險替代率”,這個比率在中國不到25%,也就是在職時領8000元的工資,登記失業后,能領到的失業保險金只有2000元,如果當地最低工資標準是1800元,那么連2000元也領不到,只能按1800元領失業保險金。

而無論是經合組織(OECD)的發達國家,中東歐、拉美加勒比地區和亞洲的其他發展中國家,甚至中國臺灣,失業保險待遇都是“盯住”平均工資,替代率基本都在45%之上,平均水平在70%左右,丹麥等福利國家甚至達到90%。

《失業保險條例》發布實施迄今已逾20年。當前,城鎮單位工資總額占GDP的比重比1999年提高了50%,說明工資的貨幣化程度大大提高了,沒有了更多的實物保障,失業人員對失業保險金的依賴度必定高于從前。因此,失業保險待遇繼續盯住最低工資的做法已然不合時宜,亟須對《失業保險條例》做出相應修訂。

不過,失業保險基金的支出范圍越來越寬。《失業保險條例》明確規定的支出項目包括失業保險金、領取失業保險金期間的醫療補助金、死亡失業人員的喪葬補助金和遺屬撫恤金、接受職業培訓和職業介紹的補貼,明確規定的制度功能是“保障失業人員失業期間的基本生活,促進其再就業”。后來,支出項目和制度功能都有明顯的擴展。

2006年北京、上海、廣東、福建、浙江、江蘇和山東等七個基金結余大省(市),啟動擴大失業保險基金支出范圍試點,將支出項目擴充數個至十數個不等,囊括了困難企業的穩崗補貼、鼓勵創業的小額貸款擔保貼息、促進就業的見習補貼和崗位補貼等等,擴大支出一度占到當地失業保險基金總支出的七成以上。

2008年全球金融危機期間,為了緩解失業壓力,中央全面啟動“援企穩崗”政策,向困難企業返還失業保險繳費的做法推向全國。之后,國家發改委發文,各地開始執行失業保險金與物價上漲掛鉤的聯動機制,通過發放價格臨時補貼,緩解物價上漲造成失業保險金的“貶值”問題。到新冠肺炎疫情中,國務院要求,各地對不符合領取條件的參保失業人員階段性發放失業補助金。

20年來,失業保險制度的保障對象從失業人員逐步擴大,涵蓋了符合條件的參保失業人員、參保的用人單位、未參保的應屆大學畢業生,以及那些尚不符合領取條件的參保失業人員,基金支出范圍也從“保生活、促就業”,逐步擴大到“保生活、防失業、穩崗位、促就業”。

但是,申領的“三個資格條件”和“低于當地最低工資標準”的嚴苛規定沒有徹底改變。結果發生了失業保障偏移的問題。

一方面,因為失業保險基金擴大支出,那些仍在崗就業的人可以從援企穩崗政策中獲益,例如2018年失業保險基金用于穩崗的補貼惠及了6445萬在崗職工,但另一方面,最應該得到保障的失業人員卻因不符合“三個資格條件”無法領到失業保險金,即使符合領取條件,拿到手的失業保險金或生活補助金又太低。這些狀況暴露出失業保險制度“保生活”這個基本的功能正在弱化,失業保險基金支出方向偏離了“靶心”。

應力推兩件事

矯正失業保險基金支出的準星,要從兩方面入手:一是讓更多的失業人員符合獲得失業保險待遇的條件;二是疫情過后,失業補助金也能延續下來。

6000億元的失業保險基金,是一個大數目,與其閑置長期在銀行拿那點利息,不如發出去,起到有效替代工資的作用。

筆者建議,以大多數國家失業保險最低替代率45%作為參照,提升中國失業保險待遇,基金結余大省還可以采用更高替代率。這樣,失業保險金既發揮好對工資的替代作用,也能較好保障失業人員基本生活,保護他們再就業的信心。

錢發出到位了,也是一種刺激,會吸引更多的人愿意繳納失業保險,農民工等高失業風險群體的參保意愿也會增強。

兩年多前,人社部修訂《失業保險條例》,草案中增加了“失業人員應當繳納的基本養老保險費和基本醫療保險費從失業保險基金中支付”,公開向社會征求意見。這里暫且不論新增待遇的合理性,但能看出決策部門增進失業人員福利的努力。遺憾的是,受制于上位法《社會保險法》,這個草案仍保留了待遇“低于當地最低工資標準”的條款。在未來的法規修訂中,我們還需加把力。

在新冠肺炎疫情期間,出臺的階段性應急措施,已經釋放出調低資格門檻的信號。疫情后期,企業逐步復工復產,但一些受創嚴重的行業和企業,尤其是外向型的企業,需要恢復的時間會很長,有些甚至難以恢復原狀。即使疫情的影響消除,面對農民工那樣高流動性、高失業風險的群體,應當堅持一個基本原則,即只要參加失業保險,就有權得到必要的失業保障。

疫情期間,對于繳費不足一年的參保失業人員,各地紛紛按失業保險金的80%發放失業補助金,這個做法值得肯定。疫情過后,這個做法應當固化下來,變成一項制度,即“失業補助金制度”。

那些參保不到一年的失業人員,可以按照這個申請領取失業補助金,領取的期限可以按照其參保繳費的月數打折計算,比方說,失業前的工資是每月8000元,參保繳費9個月后失業了,按規定是拿不到一分錢的失業保險金,但如果有了失業補助金制度,并規定失業補助金按失業保險金的80%發放,那么至少可以拿到每月1600元失業補助金,能領兩個月,對很多失業者來說,這些收入就是雪中送炭。

建立失業補助金制度,不僅十分必要,現實也可行。以2020年為例,預計全年失業補助金消耗失業保險基金數百億元,“頂格”1000億元,也僅僅相當于基金結余總量的六分之一。雖然消耗了六分之一的基金,但穩定了人心,保住了信心。日后,隨著疫情對經濟的影響逐漸消除,失業風險降下來,失業補助金的支出規模會明顯縮小。因此,建立失業補助金制度,不會對失業保險制度的財務狀況構成威脅。建立這項制度,可以保護所有參保人員的權利,使失業者不因資格門檻過高而失去被保障的權益。

(作者為中國社會科學院社會發展戰略研究院副研究員;編輯:王小)

(本文將刊于2020年5月25日出版的《財經》雜志)

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