應對疫情沖擊,各國政府都做了什么?

來源:《財經》 2020-04-02 23:10:58

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在疫情對實體經濟沖擊中受到最大沖擊的是企業和居民,應對疫情擴張性的政策并非是刺激政策,而應重點關注企業和居民所受到的沖擊,對企業部門采用多種方式提供流動性支持,這既是紓困,也是防止經濟陷入惡性循環

文/楊盼盼   編輯/王延春

隨著新冠疫情在全球蔓延,各國紛紛采取各種類別的措施應對疫情對經濟可能帶來的沖擊和影響。G20首腦臨時峰會召開,各國宣布將經由財政政策、各類經濟措施和擔保計劃,向全球經濟注入5萬億美元應對疫情沖擊的負面影響。各國應對疫情的經濟政策、具體手段、規模不盡相同。

當前,對于應對疫情的經濟政策選擇也有較多討論。政策應對不足和準備不充分,可能成為疫情沖擊下的一個新的風險點。因此,有必要觀察和總結各國政策應對思路,總結國際經驗,探索可供借鑒的政策思路。

各國防控應對不均

表1列出了G20國家應對疫情影響的主要政策措施情況。從應對政策的主要內容來看,主要包括:為雇員提供收入補助、為患新冠肺炎或疑似隔離雇員提供社會保障、為企業提供國家信貸支持、延繳稅收、延繳社保或提供補貼、延遲債務償付和為公民提供發放現金等。

從各國的使用數量來看,為企業提供信貸支持和稅收延繳是采用較多的政策。從政策類別和手段的多樣性來看,G20中的發達經濟體普遍采用了更多手段以應對疫情沖擊,除了企業的信貸支持和稅收延繳,對家戶部門提供工資收入補助也是普遍做法,此外,還有較多發達經濟體為公民直接發放現金。

相比而言,新興經濟體應對疫情經濟政策種類相對較少,一些國家的政策尚未出臺或正在出臺。這一特征與當前疫情高峰主要集中于歐美國家有關,但隨著疫情的蔓延,新興經濟體出臺各類應對措施的可能性和必要性在上升。

圖1整合各方信息總結G20國家的財政承諾規模,與表1反映的信息一致,發達經濟體財政承諾更高。德國、法國、日本、澳大利亞和美國的規模都接近或超過了GDP的10%,其中美國的絕對規模最大,達2萬億美元,德國占GDP的比重最高,約占GDP的30%。從GDP占比排序來看,排序靠前的除中國,其他也多為發達經濟體,新興經濟體總體應對疫情的承諾規模仍然較小。

表 1 G20國家應對疫情影響政策一覽

資料來源:InquilineX(微博),截至3月20日的情況,原表分為“采納/高概率采納”及“正在討論”,作者確認了“正在討論”的情況并整合,因此本表主要反映的是已被G20國家采納的政策應對措施。

圖 1 G20財政政策承諾規模

 

數據來源:天風證券研究所、BofA Global Investment Strategy、IMF Policy Tracker及作者整合 德國應對細節:規模巨大、緊跟企業

從這次各國采取的政策實踐來看,擴大財政支出規模不是重點,更多的是應對疫情對企業和居民部門的沖擊。應對疫情政策的細節值得進一步分析。本節重點介紹德國的財政政策支持方案。德國經驗對于中國而言更具有借鑒意義:第一,德國的制造業對經濟很重要,且處于區域價值鏈的樞紐;第二,政府對于財政規則的把控較嚴格;第三,德國的財政狀況總體較好,與其他發達經濟體有較大區別。德國在全球金融危機之后的政府債務規模曾經上升至GDP的80%,但是后來經過財政整頓又下降到了60%左右。有研究表明,財政狀況較好的經濟體,實施擴張型財政政策的效果更佳。

德國聯邦政府在3月8日和23日公布了兩輪財政支持計劃,合計承諾的政策金額在1萬億歐元左右,占GDP的比重約30%,規模為歐盟最大,也是德國史上出臺的最大支持計劃。第二輪計劃的實施意味著德國在2020年將出現自2013年以來的首次赤字。支持計劃的主要內容包括:

第一,設立5000億歐元經濟穩定基金(WSF),其中包括4000億歐元用于覆蓋企業債務,1000億歐元用于為企業注資。

第二,通過復興信貸銀行(KfW)的擔保,向企業提供大量流動性支持。對企業貸款擔保比例從50%大幅提升至80%,年營業額低于20億歐元的小企業擔保達到90%,對年營業額高達50億歐元的大型公司,國家擔保也提高到貸款的70%。3月23日的計劃中,為KfW提供了1000億歐元的額外支持。

第三,增加1560億歐元緊急預算,包括:建立500億歐元規模的即時援助計劃(Soforthilfe),為自雇者和小企業提供支持三個月運營成本的補助,且不必償還;為醫療體系注資35億歐元,并有550億歐元用于疫情蔓延的靈活應對。

第四,企業更容易獲得政府補貼的短期工作計劃(Kurzarbeit),企業減少員工工作時間而不是把他們解雇,同時聯邦就業局支付凈工資損失的60%(有子女的雇員支付67%),臨時工也有權獲得此項計劃保障,因工作時間下降而減少的社會保障金會被返還給企業。

第五,直到2024年,新增124億歐元的公共部門投資,分四年實施,其中80億歐元用于改善交通基礎設施,30億歐元用于建設經濟適用房。

從擴大財政開支赤字的視角來看,第一輪確定的政策支持計劃尚不涉及額外的政府財政資金補充,第二輪措施中,新設的基金WSF將從2009年應對上輪危機而建立的SOFFIN重組而來,其應對能力可以覆蓋計劃的企業債務目標。但是其他部分都涉及到政府新的開支。根據EIU的估計,考慮到政府稅收收入預期也將大幅下滑,預計德國聯邦政府今年將增加約3560億歐元(約占GDP的10.4%)的政府債務,遠遠高于每年新增債務不超GDP0.35%的目標。

從德國政府財政政策應對疫情的具體內容來看,相關的政策并不致力于將政府開支作為經濟增長的替代引擎,例如,從新增的公共部門基礎設施和住房相關投資情況來看,其占GDP的比重大約是0.1%/年,這與總體規模(約30%的GDP)相去甚遠。而是側重于兩方面:第一,向企業提供充足流動性,以降低企業因疫情沖擊而上升的破產風險;第二,向勞動者提供收入損失補償,以對沖因疫情不能工作或失業造成的個人相關風險,這有助于平抑疫情帶來的失業率上升風險,并使居民部門收入支撐私人部門消費不至于過快下滑。值得注意的是,對于勞動者收入的保障,也主要通過企業渠道來實現,并非由個人申請。

應對疫情的政策邏輯

面對疫情沖擊,政策應該做些什么?這需要關注疫情如何沖擊經濟。疫情對經濟的沖擊和過往多次的沖擊均有所不同,供給側和需求側沖擊同時出現,實體經濟和金融不確定性并存。根據RichardBoldwin的總結,從居民、企業、金融、政府和國外五部門資金環流的視角來看,疫情對經濟的沖擊至少有五個渠道:

第一,疫情沖擊帶來的隔離、閉店、旅行限制、裁員、降低工作時間對居民支出的影響,繼而傳導至企業部門。第二,對居民部門儲蓄的影響,繼而傳導至銀行部門。第三,居民支出中可貿易品的下降部分,傳導至國外部門和企業部門,同時由于疫情全球蔓延,國外部門需求下降也會反向影響國內。第四,國內供應鏈中斷、需求沖擊帶來企業部門破產、金融狀況惡化和遞延投資。第五,企業部門金融狀況惡化和預期惡化,影響金融部門,金融部門流動性的惡化也會影響企業部門的融資情況。

由此可見,在疫情對實體經濟沖擊中受到最大沖擊的是一國的企業和居民,應對疫情的政策目標就是在上述五個渠道的傳染中起到阻斷和緩沖的作用。這與當前主要經濟體的應對措施在邏輯上是一致的。

疫情應對政策的再思考

從國際經驗來看,對于當下政策討論的幾個關鍵問題都有一定的借鑒:

第一,應對疫情擴張型的政策是不是就是刺激政策?并非如此,應對疫情影響政策的思路應重點關注企業和居民所受到的疫情沖擊,對企業部門采用多種方式提供流動性支持,這既是紓困,也是防止經濟陷入惡性循環,產生進一步的下行壓力;對于居民部門,受疫情沖擊最大的是對于工作的不確定性和工資收入的不確定性,這本質上是與企業是聯動的,政府穩定失業的思路不應是強制企業留人,而是為工資和社保做出經常轉移的安排。

第二,要不要擔憂財政政策的擠出效應?這取決于財政政策的具體方式,如果政策應對得當,就不需要擔心。擠出效應在政策效果中的反映可以通過乘數效應來間接衡量。財政政策的乘數效應是指財政余額的一單位變動(這里可以是增支、減稅、注資、經常轉移等)所帶來的相應產出的變動。政府進行大規模的支出和減稅與經常轉移政策的乘數效應并不相同,前者被認為有較多的擠出效應,因此乘數效應相對較小,大約在0.3-1.1之間;減稅和經常轉移政策的擠出效應較少,乘數效應大約在1-5之間,經濟政策效果更好。同時,研究也多發現危機時期的財政政策乘數效應要高于平時。

第三,能不能短期放棄財政平衡或相關赤字目標?能,而且應該做。擴張政策除了實際效果,還應當發揮政策指引功能,明確擴大開支,擴大財政赤字,能夠給予市場和企業更多信心。從發達經濟體中對擴張財政較為保守的德國的情況來看,如果承諾計劃按量執行,那么今年的赤字規模將遠超德國憲法規定的GDP0.35%的目標。

第四,疫情下的寬松政策能否僅沿用減稅降費等常態時擴張型財政政策?不能。對于企業而言,在疫情沖擊下面臨生死而非多少的考驗,在停工停產沒有交易的情況下,減稅降費的作用很小。從國際經驗來看,延繳包括增值稅在內的稅款也在疫情政策支持中,但遠非最重要。幫助企業緩解債務約束、融資壓力,為企業提供流動性支持,且將這種政策傾斜于中小微企業,對企業繼續雇傭員工進行補貼支持等,才能更好的實現應對疫情沖擊的目的。

第五,怎么理解這種大規模、超預期經濟政策的邏輯?這次國際政策有一個很重要的特點:政策多有預備(standby)的特征——給出一個很大的額度(甚至如美國量化寬松似的無上限),但是,是按需申請后再操作并執行,給出的額度并非是最后真正實施的規模。這與疫情沖擊存在的不確定性密切相關。金融和實體經濟的沖擊有過往經驗可循,對其傳導方式、路徑、規模均可預判。但對于疫情沖擊來說,每個國家都是摸著石頭過河,因此把政策量預備足,對于市場和政府都將有更大回旋余地。

作者為中國社會科學院世界經濟與政治研究所副研究員;編輯:王延春

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