寬財政 新基建

來源:《財經》雜志 2019-03-14 16:30:05

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應對經濟下行壓力,2019年中國將推進更大幅度的減稅降費,加大財政支出規模,加大基礎設施領域補短板的力度,適度提高預算赤字率,大幅增加地方政府專項債券發行規模

《財經》記者 王曉霞 | 文 王延春 | 編輯

為應對中國經濟下行壓力,2019年積極的財政政策將成為重要發力點。更加寬松的財政政策中,加大減稅降費和財政支出力度是兩大重頭戲,為此,將適度提高財政赤字率,并大幅增加地方政府專項債券。

春節剛過,2019年2月15日和18日,中共中央政治局常委、國務院副總理韓正先后到財政部、國家稅務總局調研并召開座談會,重點關注了實施更大規模的減稅降費、推進企業社保降費、加強財政收支管理等問題,向外界釋放的“寬財政”信號非同尋常。

在此前,面對中美貿易摩擦等外部不確定因素,各界共識是,中國經濟下行壓力將在2019年明顯加大。為此,2018年12月底召開的中央經濟工作會議定調2019年經濟工作時指出,要強化宏觀政策逆周期調節,積極的財政政策要“加力提效”。

“‘加力’指的是加大減稅降費力度和加大支出力度。”財政部部長助理許宏才在2019年1月15日國新辦舉辦的新聞發布會上表示,加大減稅降費力度,一方面要實施更大規模的減稅,堅持普惠性減稅和結構性減稅相結合,重點減輕制造業和小微企業負擔,支持實體經濟發展;另一方面要推進更為明顯的降費,清理規范地方收費項目,加大對亂收費查處和整治力度。加大財政支出力度則是指要根據經濟形勢和各方面支出需求,適度擴大財政支出規模;同時,較大幅度增加地方政府專項債券規模,支持重大在建項目建設和補短板。

與這一權威闡述相呼應,國家發改委等中央機構及各地方政府隨后密集披露相關信息,審批通過計劃開工一系列萬億規模級別的基礎設施投資項目。據有關研究機構初步測算,2019年新增固定資產投資有望達到3.8萬億元,從而將整體固定資產投資規模擴充至67萬億元左右,與2018年相比,有望實現6%左右的增長。這一切有賴于更加寬松、積極的財政政策。

“2019年積極的財政政策更加突出‘加力’二字。”中國財政科學研究院財政與國家治理研究中心主任趙福昌向《財經》記者表示,2019年初面臨的經濟形勢與2018年初有很大不同:受益于供給側結構性改革等因素,2017年中國經濟整體表現不錯,2018年積極的財政政策注重“聚力增效”,首要任務是防風險;2019年初,面對中美貿易摩擦的不確定性加大、國際和國內經濟都面臨較大下行壓力,以及防風險過程中部門政策效應疊加對經濟帶來的沖擊,宏觀調控的重點已開始向穩增長轉變。但他強調,2019年穩增長不會搞強刺激,穩增長的同時仍會著力防范地方政府債務風險。

財政部部長劉昆今年1月10日接受媒體采訪時指出,2019年積極的財政政策加力提效,絕不是要搞“大水漫灌”式的強刺激,而是要實施逆周期調節,主動預調微調,穩定總需求,熨平經濟周期波動;絕不是要突破債務風險底線,而是要平衡好穩增長和防風險的關系,在強化政府債務管理的基礎上,適度擴大財政支出規模;絕不是要搞政府大包大攬,而是要更多采取改革辦法,更多運用市場化、法治化手段,在“鞏固、增強、提升、暢通”八個字上下功夫,著力促進中國經濟持續健康發展。

多位專家表示,總體看,2019年更大規模的減稅和更為明顯的降費意味著財政減收,加大財政支出力度則意味著增支,減收+增支,無論中央政府還是地方政府2019年財政收支平衡壓力都將更為突出。

北京市財政局局長吳素芳在2019年1月14日北京兩會上做2019年預算草案報告時指出,受減稅降費和持續的房地產調控政策影響,2019年北京市財政收入增長將明顯放緩,而落實京津冀協同發展戰略、加快疏解非首都功能以及籌備冬奧會等各方面工作資金需求多,加之2018年超收收入較以往年度大幅減少,導致2019年可動用的上年結轉收入、預算穩定調節基金等可用財力大幅下降,2019年為近年來北京市財力最緊張的一年。

寬財政發力:減稅降費擴支出,萬億加碼新基建 |《財經》封面

(城市軌道交通是新一輪基建投資的重要方向之一。圖/視覺中國)

減稅降費力度空前

2019年更大規模的減稅降費具體有多大規模,猜測頗多,相關數據將在今年3月5日國務院總理李克強做政府工作報告時對外公布。

據財政部預計,2018年的減稅降費政策全年為市場主體減負約1.3萬億元,以此推斷,2019年的減稅降費規模將更大。

劉昆表示,2019年“減稅降費”方案將突出普惠、簡明易行并盡早實施,重點內容包括:繼續深化增值稅改革,推進實質性減稅;全面實施修改后的個人所得稅法及其實施條例,落實好6項專項附加扣除政策,減輕居民稅負;配合相關部門,積極研究制定降低社會保險費率綜合方案,進一步減輕企業的社會保險繳費負擔;以及今年1月9日中央已出臺的小微企業普惠性稅收減免政策。

其中,下調增值稅稅率和企業社保繳費率,備受關注。有觀點認為,不大幅下調相關稅率和繳費率,企業生存壓力大,很容易導致虧損或裁員。也有人士擔憂,這將進一步加大財政稅收的壓力,也會減弱社保的籌資能力,并不利于中國經濟持續增長。《財經》接觸的相關機構和專家們傾向于認為,保增長是更重要的任務,為此應采取各種手段。

啟動于2017年的深化增值稅改革,有專家認為是中國將減稅和稅制改革相結合的典范。但企業界也有人士認為政府減稅帶來的獲得感不強。

2017年7月起中國取消了13%檔增值稅稅率,將農產品、天然氣等增值稅稅率從13%降至11%,使增值稅還剩17%、11%、6%三檔稅率。

2018年中國進一步明確要按照三檔并兩檔方向簡并增值稅稅率,當年5月1日起,中國將制造業等行業增值稅稅率從17%降至16%,將交通運輸、建筑、基礎電信服務等行業及農產品等貨物的增值稅稅率從11%降至10%,增值稅的三檔稅率變為16%、10%、6%,同時將工業企業和商業企業小規模納稅人的年銷售額標準由50萬元和80萬元上調至500萬元,并對裝備制造等先進制造業、研發等現代服務業符合條件的企業和電網企業在一定時期內未抵扣完的增值稅進項稅額予以一次性退還。

據《財經》記者了解,2019年深化增值稅改革,將著重構建更加簡潔、中性、公平的增值稅制度,按照三檔并兩檔簡并稅率的方向,較大幅度地降低增值稅稅率,讓企業有明顯的獲得感,降低企業成本,確保經濟和就業不會出現大的變數。

“歐洲國家增值稅稅率普遍高于15%,亞洲國家普遍低于10%,中國的增值稅收入占稅收收入的40%左右,是第一大稅種,未來中國增值稅稅率并為兩檔后具體將是多少,尚不可知。”上海財經大學公共經濟與管理學院教授胡怡建告訴《財經》記者。

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(進一步深化增值稅改革,將使企業獲得更強的生存能力、競爭能力和創新能力。圖/中新)

全國社保基金理事會理事長、原財政部部長樓繼偉在2018年12月底的一次會議上表示,目前增值稅兩檔低稅率的覆蓋面過大,標準的增值稅稅率應當是一個大范圍覆蓋的標準稅率加一個小范圍覆蓋的低稅率。

中金公司首席經濟學家梁紅在近日該公司的一份研報中預測,2019年增值稅最高檔稅率(16%)有望下調2個百分點。

胡怡建預計,按三檔并兩檔方向,16%檔稅率和10%檔稅率都會下調,但可能會分步到位。具體到2019年,制造業等行業16%的稅率下調兩個點可能性較大,但10%檔、6%檔稅率同時下調兩個點的可能性不大。

自去年國地稅征管體制改革明確將社會保險費的征收及與征收相關的管理職能劃轉稅務部門以來,社保降費率的問題成為一大熱點。據《財經》記者了解,目前人社部、國家發改委、財政部等部委正在共同研究相關政策。

稅務部門征收社保費在提高征管效率、促進繳費公平、保障應收盡收等方面具有優勢,長遠看,有利于提高社保的可持續性,促進社保制度的統一,提高社保的統籌層次。

但對于此前未按規定的社保費繳費基數足額繳納社保費的企業而言,稅務部門嚴征管后,企業負擔將加重。鑒于社保降費率的方案尚未確定,以及去年下半年以來日益加大的經濟下行壓力等,原定于2018年12月10日前完成社會保險費征管職責劃轉稅務部門的時間表被推遲。

樓繼偉在前述會議上表示,社保基金預算有來自一般公共預算(其中稅收收入占80%以上)的巨額補貼,2017年全國5萬多億元的社會保險基金收入中財政補貼已超過1.2萬億元。在稅務部門統一征管社保費征管效率提升的基礎上,適當降低社保費的名義費率是可行的,但如果征管效率沒有提升就下調社保費名義費率,在不擴大赤字的情況下,結果只能是用納稅人繳納的更多稅收補貼社保。

對外經貿大學保險學院副院長孫潔向《財經》記者表示,鑒于目前國際國內經濟形勢以及小微企業的經營困難,在一定時期內適度降低社保名義費率是可取的,但長遠看,考慮到社保的可持續性和職工權益,應當做實社保費繳費基數,逐步實現應保盡保,以夯實降低社保費名義費率的基礎。

她透露,目前業內對企業職工養老保險單位繳費部分的繳費率下調討論多集中在14%、12%、10%三個繳費率。

聯辦財經研究院專家許善達表示,國務院2017年底決定,要劃10%的國有資本給社保,大概有四萬多億規模,實際上,國資委公布的央企2018年只劃轉了幾百億,離萬億相差兩個數量級。劃轉國有資本降低社保繳費率,不僅僅是降低國企的社保繳費率,而是降低包括民企在內的全社會的社保繳費率。不僅國企和國企職工受益,民企和民企職工也受益,全體農民工也受益。這樣使國有資本的盈利、資本的價值讓全社會都受益,也有利于積極財政的政策的實施。

盡管2019年的全國“兩會”尚未召開,與往年新的減稅政策多自年中開始實施不同,中央最新推出的一批小微企業普惠性稅收減免措施已自2019年1月1日實施。其中包括:

一是擴大免征增值稅的小微企業范圍,規定月銷售額10萬元以下(含該數)的小微企業均免征增值稅,政策調整前免征范圍為月銷售額2萬元(含本數)至3萬元的小微企業。

二是在小微企業減稅政策中,進一步放寬小型微利企業條件,將從事國家非限制和禁止行業,且同時符合年度應納稅所得額不超過300萬元、從業人數不超過300人、資產總額不超過5000萬元等三個條件的企業,認定為小型微利企業,將其年應納稅所得額不超過100萬元的部分實際稅負降至5%,超過100萬元但不超過300萬元的部分實際稅負降至10%。

據財政部測算,按照該項政策,認定為小型微利企業戶數1798萬戶,占全部納稅企業的比重超過95%,其中,民營企業占98%。

三是擴大了創投企業和天使投資人享受投資抵扣優惠的投資對象范圍。

四是將現行小微企業優惠稅種由企業所得稅、增值稅,擴大至資源稅、城市維護建設稅、房產稅、城鎮土地使用稅、印花稅、耕地占用稅等六個稅種和教育費附加、地方教育附加等兩項附加(下稱“六稅兩費”),規定省級政府最高可減征增值稅小規模納稅人50%的“六稅兩費”,該項減稅政策可與其他“六稅兩費”等優惠政策疊加享受。

據國家稅務總局近日公布的消息,目前全國31個省份均已出臺政策,減半征收增值稅小規模納稅人的“六稅兩費”。

河南省財政廳公布的數據顯示,“六稅兩費”減半征收政策預計將為河南省小微企業減負51.2億元。疊加中央同時出臺的前述三項小微企業普惠性減稅政策,保守估計將會使河南省小微企業每年減輕稅費負擔約97.8億元。

適度擴大支出規模

2019年,財政部門將繼續適當加大財政支出力度,有保有壓,進一步調整優化支出結構,加大對重點領域和薄弱環節支持力度,嚴控“三公”經費預算,一般性支出壓減5%以上,取消低效無效支出。

同時,按照全面實施預算績效管理的要求,中央和地方將著力構建“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系,提高財政資金的配置效率和使用效益。

財政增收是增加財政支出的重要基礎和保障,2011年以來全國公共預算收支增速總體均呈下降趨勢。2015年-2018年,全國公共財政支出增速要高于收入增速,財政赤字和發行專項債對支出增長起了重要作用(見圖1)。

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2018年,全國一般公共預算收入超18.33萬億元,同比增長6.2%,低于國家統計局公布的GDP增速(6.6%),其中的稅收收入為15.64萬億元,同比增長8.3%,分月看一般公共預算收入和稅收收入的增速總體均呈下降態勢;全國一般公共預算支出超22.09萬億元,同比增長8.7%。當年預算安排的全國財政赤字2.38萬億元,地方政府專項債券1.35萬億元。

財政部國庫司副巡視員李大偉2019年1月23日在財政部新聞發布會上預計,2019年全國財政收入增速可能進一步放緩。

《財經》記者對全國各省份2019年預算報告草案的統計結果顯示,除西藏未公布增速目標,全國30個省份無一調高2019年一般公共預算收入增長目標,內蒙古、湖北、遼寧、吉林、四川等5省份2019年一般公共預算收入增長目標與2018年持平,其余25個省份下調了2019年的一般公共預算收入目標。

據《財經》記者不完全統計,北京、上海、廣東、浙江、湖北、內蒙古等省份2019年一般公共預算支出增速目標均低于收入增速目標。

多位專家認為,在此背景下,財政支出增速難有大幅提升,2019年適度擴大財政支出規模的資金來源除財政收入的增長,還包括壓減一般性支出、削減低效無效支出、盤活存量財政資金,以及提高預算赤字,增發地方政府專項債券。增支的重點是三大攻堅戰、“三農”、結構調整、科技創新、生態環保、民生等領域。

比如,山東省2019年預算報告顯示,2019年國家將進一步提高居民基本醫療保險、基本公共衛生服務政府補助標準,加快推進新舊動能轉換重大工程,落實支持實體經濟、民營企業高質量發展等系列政策,化解政府債務風險、彌補融資政策調整后在建項目資金缺口,落實調整機關事業單位人員工資政策等相關剛性支出將大幅增長,各級財政預算平衡難度很大。

為此,山東省規定,堅持厲行節約,嚴控“三公” 經費、會議費、培訓費等一般性開支,努力降低行政成本,除剛性支出和重點項目外,2019年將省級業務類項目預算壓減8%,對績效評價較差的項目壓減10%,壓減資金全部用于保障新增硬性支出。

江蘇全省2018年累計盤活存量資金超過2100億元。山東省2018年全年消化、盤活各類財政存量資金1509億元,2019年將繼續積極盤活存量資金,將難以支出的資金統籌調整用于其他急需支持的領域。但也有某省份財政廳預算部門人士告訴《財經》記者,該省盤活存量的空間幾乎已沒有了。

2008年國際金融危機后,許多地方政府利用地方融資平臺進行融資,大量上馬基建投資項目,一方面推高了地方政府基建投資增速,進而拉動了固定資產投資增速,另一方面這些不受預算約束的支出也在財政預算之外形成了大量顯性和隱性地方政府性債務。

一位負責政府債務監管工作的人士告訴《財經》記者,自去年中央下發地方政府隱性債務問責辦法后,地方政府對于違法違規舉借隱性債務變得較為謹慎,這對基礎設施投資的影響很大。

據國家統計局公布的數據,2018年全國固定資產投資同比增長5.9%,比2017年下降1.3個百分點,其中基礎設施投資僅增長3.8%,比2017年下降15.2個百分點。

國家發改委副主任寧吉喆近期表示,2019年全國投資數據有望比2018年強勁一點。

不過,投資增速較快增長的可能性不大。海通證券首席經濟學家姜超在近期的研報中認為,“投資沖動已成往事”,2019年淡化固定資產投資增速目標的特征較突出,12個省份未公布固定資產投資增速目標,除上海、北京、浙江、湖北、黑龍江等連續多年未提增速目標的省份,新晉淡化投資目標的省份集中在中西部省份,反映中西部投資高增長難以為繼。公布了投資增速目標的省份中,除天津小幅上調目標,4個省份目標與去年持平,其余十幾個省份普遍下調了增速目標。

預算赤字率會提多高?

面對財政減收、財政支出加大的雙重壓力,多數機構和專家相信,2019年中國將提高預算赤字率,增加地方政府專項債券發行量,以彌補財政政策加大寬松力度形成的資金缺口。但赤字率提高到多少合適,尚有爭議。

受全球金融危機、新舊動能轉換、經濟下行壓力等因素影響,2008年-2018年中國始終奉行積極的財政政策,每年的赤字率和赤字規模有所不同,但從全國預算整體來看,赤字率均未超過3%這一警戒線(見圖2)。

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在2011年-2015年這幾年,當財政收入形勢較好時,中央財政會適度減少赤字,如2010年和2011年中央財政分別減少發行500億元國債,2012年全國財政赤字率低至1.5%。

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按照中央經濟工作會議精神,2019年將適度增加地方政府債券規模,特別是較大幅度增加地方政府專項債券規模,具體額度將在今年3月經全國人民代表大會審議后確定。

為盡快發揮地方政府專項債券穩投資、促消費的作用,2019年地方政府債券發行使用進度加快,2018年底全國人大授權國務院提前下達1.39萬億元的2019年地方債限額,其中新增一般債務限額5800億元、新增專項債務限額8100億元,占2018年新增債務限額的63%左右。

許宏才在前述國新辦發布會上表示,上述新增債務限額已經提前下達各地,經過地方人大審議批準后新增債券發行工作即會啟動,時間上比去年大幅度提前。此外,3月份,全國人大批準2019年全年地方政府債務限額后,財政部會將批準的限額及時下達給地方,由地方在預算年度內均衡發債,并且要求爭取在9月底之前完成,以便使發行的地方政府債券在當年用出去。

中金公司梁紅預計,2019年預算赤字率比2018年2.6%有所提高,但不會突破3%。在一般預算赤字之外,地方政府專項債券發行量將大幅增加,可能從2018年的1.35萬億元增加到2萬億元以上。“綜合考慮一般公共預算和政府性基金預算,廣義預算赤字率有望比去年提高1個百分點。”

需要說明的是,中國發行的地方政府債券分為一般債券和專項債券兩種。一般債券的還本付息資金來源于一般公共財政預算,因此要納入赤字;地方政府專項債券的還本付息資金來源于政府性基金預算,發債時要求做到自求平衡,不納入財政赤字。

趙福昌也認為預算赤字率突破3%的可能性不大,與地方政府專項債券發行時要求做到自求平衡因而不會給財政帶來過多壓力不同,納入赤字的一般債券還本付息資金來源為一般公共預算收入,因此確定赤字規模時會更為謹慎。

“另外,從目前的經濟形勢看,預算赤字率突破3%也不太可能。”他表示,近期的中美貿易談判顯示中美貿易摩擦或將趨于緩和,國內經濟下行壓力雖然依舊存在,但是今年已提前下達地方的1.39萬億元新增債務對基建投資會有明顯拉動作用,目前的宏觀經濟形勢比去年底召開中央經濟工作會議時已有所好轉。

因此在他看來,綜合各方面情況考量,預算赤字率不可能突破3%。

不過,有關預算赤字率是否應當設置3%的警戒紅線,財政專家們一直存在爭議。

中國人民銀行金融研究所前所長姚余棟在2018年11月《財經》年會上表示,中國面臨的中長期的抵押品不足的問題已影響了貨幣政策傳導。要維持貨幣政策傳導的有效性,維持支持中小微企業融資,支持金融體系正常的交易量和滿足《巴塞爾Ⅲ》的一系列監管要求,就需要提供抵押品,而抵押品的主渠道是國債,在當前中央政府債務占GDP的比重較低的背景下,中央財政應增發國債,以解決抵押品不足的問題,因此赤字率應設為4%。

不過,中國社會科學院副院長高培勇在多個場合表示,對于赤字水平應當高度警惕,出于控制財政風險、金融風險的必要,中國當下必須把財政赤字占GDP的比重鎖定在3%以內。這或可解釋在過去十年里,雖然中國的財政赤字率多次觸及3%,但始終未被突破。

無論如何,隨著財政各項措施落到實處,2019年中國的財政赤字率的確面臨適度上調的可能性,即使上調幅度有限,寬財政、保增長的政策思路,也將以各種方式充分體現,相關政策措施有望在3月初召開的全國“兩會”上陸續揭曉。

王曉霞/文
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